בלעדי ל"כלכליסט": כך גורפים השרים הון פוליטי מתקציבי העמותות
מחקר חדש קובע: המדיניות החברתית בישראל היא קצרת טווח ומושפעת מלחצים פוליטיים. תקציבי העמותות והמלכ"רים תלויים בזהות השר האחראי עליהם ומפלגתו, וכשהשר מתחלף - גם המבחנים לקבלת התמיכה "מתוקנים" בהתאם לאג'נדה
תומר אביטל
| |||||
 | המייל האדום | | |  | תגובה לכתבה | | |  | הדפסת כתבה | | |  | שלחו כתבה | | |  | שתף כתבה |
עכשיו זה בדוק: חלק מחברי הממשלה משתמשים בכספי הציבור כדי לייצר הון פוליטי. מחקר חדש מאשש את החשש לפיו כספי התמיכות שמעבירה הממשלה לא מוקצים בהתאם לתכנון ארוך טווח, אלא לפי לחצים פוליטיים, וכי חלק מהשרים נוהגים להזריק במבחני התמיכה שעליהם הם חולשים שינויים במטרה לווסת את כספי הציבור לעמותות ולמוסדות המזוהים איתם פוליטית.
כך נחשף בעבודת מחקר חדשה שאותה חיבר אברהם אסבן בתוכנית המצטיינים לתואר שני של בית הספר למדיניות ציבורית באוניברסיטה העברית. העבודה המקיפה, שעליה זכה אסבן בפרס מיוחד מהאוניברסיטה, נכתבה בהנחיית ד"ר ניסן לימור וד"ר גלית כהן־בלנקשטיין.
בישראל עובדות באופן פעיל כ־25 אלף עמותות. מדובר במגזר ענק שאמון על 5.8% מהתוצר המקומי הגולמי בשנת 2009, וכולל 370 אלף שכירים ו־280 אלף מתנדבים. עם זאת, המגזר עדיין סמוך על שולחן הממשלה — כ־53% מהכנסות המלכ"רים הן מהעברות הממשלה. מדובר בדרך שבה הממשלה תומכת במוסדות שמוציאים לפועל מדיניות שאותה היא מעוניינת לעודד, החל בעמותות המספקות שירותי קליטה ומזון מסובסד, דרך יוזמות אזרחיות, וכלה במימון פעילויות תרבות ומוסדות תורניים.
 | |||
עד 1992 שרים יכלו להזרים תקציבים ייעודיים לעמותות ספציפיות לפי בחירתם, ולא על פי קריטריונים שקופים לציבור. באותה שנה הסדירה הכנסת את המסגרת המשפטית להענקת כספי תמיכות למוסד שאינו שייך למדינה, אך פועל למטרה של חינוך, תרבות, דת, מדע, אמנות, רווחה, בריאות או ספורט.
לפיכך, לפי החוק הקיים, שרי הממשלה יכולים לחלק כספים לעמותות רק לפי מבחנים כלליים ושוויוניים. שר יכול לפרסם לציבור מבחן, תוך התייעצות עם היועץ המשפטי לממשלה ולפי נהלים של משרד האוצר. בבקשות דנה ועדת תמיכות שפועלת בכל משרד ואנשיה ממונים על ידי השר, והיא בוחנת את בקשות התמיכה על פי אמות המידה המצוינות במבחנים.
בעיקר בשנת בחירות
אסבן חקר 190 תיקונים של 67 מבחני תמיכות שונים במשרדי הממשלה "החברתיים" (חינוך, רווחה, קליטה ובריאות) בשנים 1992–2010. הוא הבחין בין תיקונים טכניים־מנהלתיים למהותיים. האחרונים הם אלו שמשנים באופן משמעותי את מידת התמיכה שזכאי לה הגוף, כלומר תמורות שלרוב מובילות להחלפת נמעני הכספים הממשלתיים. מדובר, למשל, בשינוי הגדרת המוסד הנתמך, שינוי בדרישות הסף (כמו ביטול הצורך ברישיון מטעם משרד החינוך), שינוי במספר הנתמכים (כמו קביעת מספר התלמידים המינימלי במוסד), ותעדוף מחדש של הפעולות הנתמכות.
 | |||
המחקר מאשש כי בישראלים קיימים הקשרים פוליטיים בתיקוני המבחנים, בייחוד כאשר מדובר במפלגות סקטוריאליות כמו ש"ס, מר"צ או מפד"ל, ובשרים בעלי אג'נדה חברתית ברורה כמו יולי תמיר ויצחק (בוז'י) הרצוג.
לפי הנתונים, ישנה קורלציה גדולה בין זהות חלק מהשרים למספר הפרסומים והשינויים. בין השרים שפרסמו את מבחני התמיכה הרבים ביותר נמצאים זבולון המר ז"ל מהמפד"ל (32), שולמית אלוני ממר"צ (23), שלמה בניזרי מש"ס (18), לימור לבנת מהליכוד (13) וזבולון אורלב מהמפד"ל (12). השרים המובילים במספר תיקוני מבחני התמיכות הם יולי תמיר מהעבודה (31), המר (21), לבנת (19), אורלב (17) ואלי ישי מש"ס (15).
מדובר בנתונים מרתקים מאחר שרוב השרים בממשלה באים ממפלגות ההמונים הגדולות, בעוד שהמחקר מראה כי דווקא שרי הסיעות המכווצות הם המובילים בפרסום המבחנים והשינויים: המפלגות אשר הובילו בפרסום מבחני התמיכות הן מפד"ל (57), ליכוד (56), מר"צ (37) וש"ס (26). בכמות התיקונים, שכאמור גם נועדו לעתים לנתב מחדש את הכספים ולהחליף את נמעני הכספים, המפלגות המובילות הן עבודה (58), מפד"ל (49) וליכוד (41).
אסבן מוסיף ומראה שדווקא בשנות בחירות מפרסמים המשרדים עשרות מבחנים יותר, ככל הנראה במטרה לרצות את הבוחרים הפוטנציאליים. למשל, בממשלה ה־30 (ממשלת שרון השנייה) היה מספר רב וחריג של תיקונים (54 תיקוני מבחני תמיכות, אשר מהווים 28.4% מסך התיקונים אשר בוצעו בכלל).
התפיסה שתופסת
פרשנותדרושה מדיניות פומבית ארוכת טווחעל המדינה לקבוע נוהלי עוגן שיכתיבו מדיניות ארוכת טווח ויהוו את הבסיס האידיאולוגי של מבחני התמיכהתומר אביטללכתבה המלאה 
עוד עולה כי השנה הבולטת ביותר מבחינת השינויים במבחני התמיכות היא 2006 (השנה הראשונה לממשלת אולמרט) כאשר 15% מכלל השינויים שהתרחשו במבחני התמיכות בין השנים 1992–2010, קרו בה. שנה פעלתנית אחרת היא 1997, שבה חלו מספר השינויים המהותיים הגדול ביותר. אסבן משער שהדבר קשור לעליית ממשלת נתניהו הראשונה ושינוי בסדר היום הממשלתי שלה לעומת הממשלות הקודמות.
מהמחקר עולה שמפלגות סקטוריאליות כמו ש"ס ומפד"ל, מצליחות לחולל אינספור שינויים עקב היותן "לשון מאזניים". כך מוצג למשל, שאלי ישי יזם ב־1999 מבחן תמיכה לקמחא דפסחא לנזקקים (איסוף כסף למצרכי חג), מבחן ששונה שבע פעמים במהלך עשור. עם כניסתו של יצחק הרצוג לתפקיד שר הרווחה, הוא שינה באופן מהותי את הקריטריונים של מבחן התמיכה, לדברי אסבן, "מתוך תפיסת עולמו החברתית־פוליטית". גם תקציב הסעיף נסק ממיליון שקל בשנת 2000, ל־9 מיליון שקל ב־2009.
מבחן אחר של משרד הרווחה הותקן להזרמת כספים עבור "טיפול בנוער ובצעירים מנותקים מהקהילה". הוא פורסם ב־1994 על ידי שרת הרווחה דאז, אורה נמיר (העבודה), ותוקן מאז 14 פעם, על ידי כל שר חדש, כאשר ישי לבדו תיקן את המבחן שש פעמים. מבחן אחר שעבר תמורות רבות פורסם על ידי שר החינוך דאז זבולון המר, במטרה לתמוך ב"פעולות ובמפעלים של תנועות נוער". המבחן תוקן תשע פעמים, כאשר חלק מהשרים מכניסים אליו תנועות נוער לא ציוניות (חרדיות וערביות), ואחרים מוציאים אותן.
מבחן אחר מעניין של משרד החינוך עסק ב"לימוד תורני ובפעולות מיוחדות למוסדות תורניים": המבחן פורסם ב־2004 על ידי שרת החינוך דאז, לימור לבנת, ותוקן 10 פעמים בתקופה קצרה יחסית, כאשר מהנתונים עולה כי ניתן ממש לחלק את המבחן לשתי תקופות: לבנת כשרת החינוך (ארבעה תיקונים במהלך שנתיים) ויולי תמיר כשרת החינוך (שישה תיקונים במהלך שלוש שנים).
"פילנתרופיה עלובה"
"כשאני מסתכל על המחקר, אני שואל כיצד ממשלה יכולה להכניס כל כך הרבה שינויים במבחני התמיכה שלה", אומר ד"ר ניסן לימור, אחד ממנחי המחקר וכיום ראש המרכז לאחריות אזרחית במרכז ללימודים אקדמיים ויו"ר פורום המגזר השלישי של מכון ון־ליר.
לימור, שלו עבר עשיר במגזר, מבהיר כי "אפשרות ראשונה היא שאין לממשלה מדיניות. תארו לכם מה צריכים לעשות ארגונים שפועלים בשטח, כשבכל שנה מוסיפים או משמיטים חלקים מהמבחנים. דרך שנייה להסביר את השינויים היא שבהצבת סרגל פוליטי, מוצאים קורלציה בין חילופי שרים שבאים ממסגרות שונות, לבין היקף השינויים בתקופות שונות. כלומר ששר עושה שימוש במבחני התמיכות בהתאם לשיקולים פוליטיים. יכול להיות גם ששתי האפשרויות נכונות".
אנו חיים תחת דמוקרטיה ייצוגית. אולי כך זה אמור לעבוד, ששרים שנבחרים לשקף את רצון העם יהיו קשובים ויממשו את סמכותם.
לימור: "מה עם מטרות לאומיות ואסטרטגיה? אם המדינה שאנו רוצים לחיות בה פועלת ללא ראייה קדימה, אלא מהיד לפה, ולפי החלטות פוליטיות של הרגע - זו כלכלה פוליטית פר־אקסלנס. ואז ככה אנו נראים, ואי אפשר להתפלא שיש פערים חברתיים הולכים וגדלים. לא ניתן לפתור בעיות חברתיות בקדנציה אחת. יכול להיות שמה שהמחקר מצא זה כיוון לאחת הבעיות שיוצרות את הקושי בהתמודדות עם הפערים - חוסר בתכנון".
האם המדינה בכלל צריכה לחלק כספים לעמותות במקום לספק את השירותים בעצמה?
"תפקיד המדינה הוא לא לחלק כספים, אלא לוודא שרווחת האזרחים סבירה ושכל אדם מסוגל לחיות בכבוד. בישראל יש פילנתרופיה עלובה, והמדינה לא מעודדת אותה. 80% מהכנסות המלכ"רים מקורם בקופה הציבורית - ממשלה ורשויות מקומיות - מעל ומעבר מהנהוג במדינות המערב, שם קיימות הכנסות עצמיות ופילנתרופיה. כאן הממשלה רוכשת את כלל השירותים והיא המממנת, ומכוונת דרך הכסף דברים רבים. אם רואים שלכסף יש הטיות כפי שהמחקר מראה וזה בעייתי".
איך אפשר לתקן זאת?
"בהיבט התכנוני, בתחום הביטחון יש תפיסה רחבה. שם מפתחים אמצעי לחימה לא כי יש תקציב ושר מסוים, אלא כי קיים הליך של בניית פרויקטים. התחום החברתי לא שונה משום תחום אחר. יש להסתכל על התמונה הכוללת. כיום הפיקים באים מלחצים פוליטיים ולא ממבט קדימה".
להיזהר עם ההאשמות
עו"ד אמנון דה־הרטוך, ששימש במשך שנים רבות ראש תחום תמיכות במשרד המשפטים, ואשר ממשיך לעסוק כיום בתחום זה בשוק הפרטי, סבור כי חשיבותה העיקרית של התזה הינה חשיפת המעורבות הפוליטית הרבה בקביעת מבחני התמיכה.
"זו מעורבות המחייבת השקעת משאבי זמן ניכרים של שרי הממשלה, ובהקשר זה מרתק לנחש על חשבון מה ועל חשבון מי. עם זאת, המעורבות הפוליטית הינה לגיטימית לגמרי".
אין תגובות:
הוסף רשומת תגובה